Наиболее закредитованные регионы могут не получить доступ к бюджетным кредитам

• Дешевые бюджетные кредиты достанутся регионам, которые контролируют рост долга и бюджетный дефицит: с 1 января 2017 года региональный коэффициент «долг / фискальные доходы» не должен расти; определяется потолок рыночной доли долга, фиксируется уровень дефицита бюджета. Поощряются регионы с широкой налоговой базой.
• По отдельным регионам увеличился риск рефинансирования: шесть регионов имеют чрезмерный объем рыночного долга – выполнение ими условий для получения бюджетных денег под большим вопросом. Для поддержания их финансового состояния могут потребоваться целевые трансферты.
• Дальнейший рост коммерческого долга регионов неизбежен, при том что он уже составляет преобладающую часть их совокупного долга. В 2016 году при росте консолидированного дефицита регионов до 148 млрд руб. (по оценкам АКРА) коммерческий долг регионов может вырасти до 1,54 трлн руб.

Условия предоставления бюджетных кредитов — ужесточение бюджетного контроля и долговой дисциплины

Наблюдаемое увеличение объемов бюджетных кредитов, предоставляемых регионам, – это мера, направленная на стабилизацию долговой нагрузки регионов в связи с ее резким наращиванием с 2013 года. Рост долга вызван преимущественно федеральной инициативой увеличить зарплаты в бюджетной сфере. Предполагалось, что часть дополнительных расходов будет дотирована федеральным бюджетом, а часть средств регионы изыщут самостоятельно.

Несмотря на оптимизацию отдельных статей региональных бюджетов и реструктуризацию расходов в пользу фонда оплаты труда, многие региональные органы власти были вынуждены наращивать коммерческий долг. В итоге долговая нагрузка на региональные бюджеты (на фоне спада в экономике и замедления темпов роста бюджетных доходов) стала слишком обременительной (до 5% и более от совокупных расходов регионов). Вследствие этого уже в 2014 году Минфин России был вынужден удвоить объемы выделяемых регионам бюджетных кредитов, однако это не избавило регионы от необходимости и дальше наращивать банковские займы (рисунок 1).

Рисунок 1. Структура и динамика долга субъектов РФ, млрд руб.

Бюджетные кредиты являются самым выгодным инструментом финансирования дефицита региональных бюджетов – их стоимость составляет 0,1% годовых, срок предоставления – до трех лет. Совокупный объем бюджетных кредитов, запланированных на 2016 год, остается пока на уровне 2015 года – 310 млрд руб. Основания, по которым субъекты федерации смогут воспользоваться бюджетными кредитами в 2016 году, определяются Постановлением Правительства РФ от 27.01.2016 №40.

Как и в 2015 году, доступ регионов к бюджетному финансированию для целей частичного погашения дефицита регионального бюджета регламентируется посредством системы показателей. Критерии принятия решения о выделении кредита строятся на следующих двух коэффициентах: «дефицит бюджета /фискальные доходы» и «долг /фискальные доходы» (под фискальными доходами понимаются доходы бюджета без учета безвозмездных постулпений). Для сравнения: прошлогодние правила предполагали снижение дефицита на 1 января 2017 до 10% фискальных доходов, и регионы были дифференцированы в зависимости от размера дефицита к фискальным доходам. В этом году предполагается, что на планируемый уровень дефицита достигнут, а ковентаты регионам предписываются в зависимости от соотношения долга и фискальных доходов.

Таблица 1. Правила предоставления бюджетных кредитов в 2015 и 2016 годах

Регионы, достигшие целевого уровня дефицита уже в текущем году, могут нарастить рыночный долг — это не будет препятствовать получению бюджетных кредитов в 2017 году.

На практике доступ к бюджетным кредитам будут иметь регионы, сумевшие удержаться от существенных объемов банковских займов или от облигационных выпусков для финансирования дефицита бюджета и одновременно имеющие собственную широкую налоговую базу, позволяющую формировать бюджет преимущественно за счет налогов и сборов. При этом долговая нагрузка таких регионов должна если не снижаться, то хотя бы оставаться постоянной.

Высокая коммерческая закредитованность ряда регионов потребует индивидуальных решений

Мы ожидаем, что в 2016 году более половины регионов РФ смогут воспользоваться бюджетными кредитами в целях частичного финансирования дефицита своих бюджетов.

В 2014 году соотношение дефицита и фискальных доходов в пределах 10% смог выдержать 31 регион, в 2015 – 42 региона (все без учета КрФО). Однако половина регионов требуемого соотношения достичь не смогла, и в ряде случаев ситуация продолжает усугубляться.

С другой стороны, по результатам исполнения бюджетов в 2015 году, шесть регионов (Ивановская, Костромская, Омская области, республики Хакасия, Мордовия, Марий Эл) имеют рыночный долг в объеме, превышающем 70% их фискальных доходов, что в перспективе не позволяет этим регионам претендовать на долгосрочное бюджетное кредитование и вынуждает увеличивать рыночный долг, создавая дополнительную нагрузку на их бюджеты. По оценкам АКРА, из этих шести регионов достичь требуемого соотношения рыночного долга и фискальных доходов к концу 2016 года сможет лишь Республика Мордовия.

Рисунок 2. Регионы с высокой долговой нагрузкой (долг к фискальным доходам по состоянию на 1 января 2016)

Решением проблемы чрезмерной долговой нагрузки регионов могут стать целевые трансферты из федерального бюджета. По-видимому, в ряде случаев такое решение будет неизбежным, если к 1 января 2018 года перестанут действовать послабления в части ограничения долга субъекта объемом фискальных доходов.

Текущий долг регионов (без учета долга муниципальных образований) на начало года составляет 2318,6 млрд руб. (это более трети суммарных фискальных доходов регионов), в том числе рыночный долг – 1398,2 млрд руб. (60%). Консолидированный долг не является критичным, но для отдельных регионов он чрезмерно высок (pисунок 2).

Для регионов, имеющих высокий объем рыночного долга, риск рефинансирования неизбежно возрастет, поскольку при неблагоприятной конъюнктуре они могут не вписаться в параметры предоставления бюджетных кредитов и будут вынуждены наращивать банковский долг. Регионы с большой долей бюджетных кредитов при соблюдении условий дефицита такого риска иметь не будут.

Неизбежный рост доли коммерческих кредитов

Объем погашения государственных ценных бумаг в 2016 году составит около в 130 млрд руб. (без учета Москвы – 92 млрд руб.), объем погашения банковских кредитов - более чем 950 млрд руб (оценка АКРА). Возникает необходимость рефинансировать рыночный долг размером более 1 трлн руб. Бюджетные кредиты позволили избежать экспоненциального роста коммерческого долга в 2014–2015 годах, однако в текущих условиях для предотвращения роста коммерческой долговой нагрузки их размеры недостаточны.

Рынок облигаций для регионов второй год подряд незначительно сокращается – объемы погашений превышают объемы привлечений. Чистое привлечение банковских кредитов также снизилось, объем бюджетных кредитов расширился.

Рисунок 3. Динамика привлечения и погашения долга регионами, млрд руб.

Как было отмечено в предыдущем исследовании от 02 марта 2016 года «Региональные бюджеты в 2016 году будут вновь спасены бюджетными кредитами», в 2016 году мы ожидаем рост дефицита региональных бюджетов и рост долговой нагрузки соответственно. То есть возникнет необходимость не только рефинансировать, но и нарастить долг. Рынок облигаций существенно зависит от конъюнктуры, складывающейся на момент размещения, и мы не ожидаем, что размер рефинансирования в 2016 году превысит объем погашений даже с учетом масштабной программы заимствований города Москвы. Наиболее реальным способом заместить и нарастить долг является банковское кредитование и частично – бюджетные кредиты.

Рост долга регионов перед банками в 2016 году может составить до 15%. Поскольку существенного роста доли облигаций мы не ожидаем, совокупный размер коммерческого долга составит, по нашим оценкам, 1540 млрд руб. на конец года.

Прирост бюджетных кредитов в 2016 году ожидается на уровне 6–8% с учетом того, что часть выделяемых средств будет потрачена на замещение погашаемых займов, а часть – будет предоставлена для ликвидации кассовых разрывов.

Совокупный прирост долга регионов на конец года (без учета государственных гарантий) ожидается на уровне 9% – до 2,4 трлн руб.