Рэнкинг регионов Сибирского федерального округа по уровню финансовой устойчивости

Анализ финансовой устойчивости регионов сфо

• Различия в экономиках регионов Сибирского федерального округа (СФО) обуславливают их разные возможности по формированию собственных доходов. Наибольшая доля валового регионального продукта (ВРП) СФО приходится на добычу полезных ископаемых и обрабатывающую промышленность, однако эти отрасли сконцентрированы в четырех регионах из десяти. В трех регионах, где отсутствуют крупные промышленные предприятия, ВРП на душу населения составляет порядка 40% среднероссийского показателя, что ограничивает возможности этих регионов по формированию доходной части бюджета.

• Зависимость от трансфертов из федерального бюджета в СФО выше, чем в среднем по России. В 2016–2020 годах доля налоговых и неналоговых доходов (ННД) в регионах СФО в среднем составила 73% их совокупных доходов, что ниже среднего по России показателя (78%).

• Регионам СФО присуща невысокая гибкость расходной части бюджетов. По оценкам АКРА, капитальные расходы¹ в федеральном округе в 2016–2020 годах в среднем составили порядка 8% совокупных расходов при среднероссийском показателе 12%. Лишь в Республике Алтай доля капитальных расходов несколько превысила среднестрановой уровень.

• Финансовый результат исполнения бюджетов регионов СФО зависит от конъюнктуры сырьевых рынков. В 2012–2020 годах данный совокупный показатель в СФО был отрицательным пять раз, положительным — четыре раза. Наибольший дефицит за этот период зафиксирован в 2013 году (95 млрд руб., или 21% ННД), а наибольший профицит — в 2019-м (69 млрд руб., или 9% ННД). Основной вклад в высокую волатильность финансового результата вносят три региона, экономика которых существенно зависит от добычи и обработки полезных ископаемых (Кемеровская область, Красноярский край и Иркутская область).

• Долговая нагрузка регионов СФО снижается. С 2016 по 2020 год соотношение долга регионов СФО и их собственных доходов снизилось с 52 до 42%, главным образом за счет уменьшения долга Красноярского края. Наибольшую долю в структуре долга регионов СФО занимают бюджетные кредиты, предоставленные на длительный срок по льготной процентной ставке.

• Лишь в Алтайском крае остатки на счетах покрывают среднемесячные расходы. В Красноярском крае и Кемеровской области отношение остатков на счетах на конец 2020 года и среднемесячных расходов в этом году составило 66 и 55% соответственно. У остальных регионов этот показатель оказался ниже 50%.

• Консервативная бюджетная политика — основной фактор финансовой устойчивости. При составлении рэнкинга регионов СФО по уровню их финансовой устойчивости АКРА выделило три группы регионов. Большинство регионов, отнесенных к первым двум группам, отличаются консервативной бюджетной политикой. Пример этих регионов показывает, что даже в условиях ограниченных возможностей по формированию доходной части бюджета такой подход позволяет сдержать рост долговой нагрузки в долгосрочной перспективе.

Различия в экономиках регионов СФО определяют разные возможности по формированию собственных доходов

Регионы СФО довольно сильно отличаются друг от друга как по климатическим условиям, так и с точки зрения преобладающей отрасли в структуре их экономик. В СФО осуществляется добыча нефти, угля и металлов, работают крупные металлургические предприятия, находятся большие транспортные центры и значительные по площади сельскохозяйственные территории.

Наибольшая доля ВРП в СФО приходится на обрабатывающие производства (21,1% в 2019 году). В структуре отгруженной продукции обрабатывающей промышленности регионов СФО в 2019 году преобладали металлургическое производство (37,8%) и производство нефтепродуктов (22,3%). Наиболее высока доля обрабатывающих производств в ВРП Красноярского края² (36,3%) и Омской области (33,2%). Республика Алтай и Республика Тыва имеют доли обрабатывающих производств на уровне лишь 2,9 и 0,7% ВРП.

Другим значимым сектором для регионов СФО является добыча полезных ископаемых: 17,7% ВРП в 2019 году. В 2019-м в структуре отгруженной продукции по указанному виду экономической деятельности добыча нефти и природного газа составила 46,6%, угля — 40,9%, металлических руд — 7,0%. В Иркутской области, Кемеровской области — Кузбассе³ и Томской области⁴  на добычу полезных ископаемых приходится более четверти ВРП, в Красноярском крае в 2019 году данный сегмент составил 22,4% ВРП.

² Рейтинг АКРА — АА-(RU), прогноз «Стабильный».
³  Рейтинг АКРА — А-(RU), прогноз «Стабильный».
⁴ Рейтинг АКРА — BBB(RU), прогноз «Позитивный».

Рисунок 1. Основа экономики СФО — добыча полезных ископаемых и обрабатывающая промышленность

Источник: Росстат⁵

Структура ВРП половины регионов СФО указывает на зависимость их бюджетов от конъюнктуры рынка полезных ископаемых (прежде всего нефти и угля). Из остальных отраслей выделим деятельность, связанную с транспортировкой и хранением. В 2019 году на нее приходилось 7,9% ВРП СФО. В Новосибирской области⁶, являющейся крупным транспортным центром, этот сектор экономики в 2019 году формировал максимальную долю в ВРП — 15,3%.

Доля сельского хозяйства в структуре ВРП СФО невелика (4,2% в 2019 году), но в отдельных регионах она весьма существенна. Алтайский край⁷ является крупнейшим регионом по объему производства сельскохозяйственной продукции, расположенным восточнее Уральских гор, и в 2019 году занял 11-е место по данному показателю среди всех субъектов РФ.

Учитывая различия в структуре экономик регионов СФО, их ВРП на душу населения также отличается. В 2019 году лишь в Красноярском крае подушевой ВРП превысил среднестрановой уровень, составив 938 тыс. руб. (145% от среднероссийского показателя). В Иркутской и Томской областях, в структуре экономик которых преобладает добыча нефти, подушевой ВРП близок к среднестрановому (99,9 и 89% в 2019 году соответственно). Подушевой ВРП Алтайского края, Республики Алтай и Республики Тыва составляет порядка 40% среднероссийского показателя. Невысокий объем ВРП на душу населения ограничивает возможности этих регионов по формированию доходной части бюджета.

⁵ Данные за 2019 год.
⁶ Рейтинг АКРА — АА-(RU), прогноз «Стабильный».
⁷ Рейтинг АКРА — А+(RU), прогноз «Стабильный».

Зависимость от трансфертов из федерального бюджета в СФО выше, чем в среднем по России

В 2016–2020 годах⁸ доля собственных доходов (ННД) в регионах СФО в среднем составила 73% их совокупных доходов, что ниже среднего по России показателя (78%).

⁸ Здесь и далее Республика Бурятия и Забайкальский край, входившие в состав СФО до ноября 2018 года, ретроспективно отнесены к Дальневосточному федеральному округу.

Рисунок 2. Доля ННД в совокупных доходах регионов СФО в 2016–2020 годах снизилась с 78 до 62%

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

В течение последних пяти лет в СФО наблюдается тенденция сокращения доли ННД в доходах, характерная и для остальных федеральных округов. Наиболее ощутимо данный показатель снизился в 2020 году. Это связано с уменьшением собственных доходов из-за введения ограничительных мер для борьбы с коронавирусом и снижения цен на сырье, с одной стороны, и с увеличением трансфертов из федерального бюджета для реализации мер по борьбе с пандемией и в целях компенсации выпадающих доходов, с другой стороны.

Все регионы СФО получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Доля дотаций в совокупных трансфертах из федерального бюджета в СФО сопоставима со средним по России показателем.

Рисунок 3. В 2020 году только в одном регионе СФО доля ННД превысила средний по России уровень

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

В 2020 году из всех регионов анализируемого федерального округа только в Красноярском крае доля собственных доходов превысила среднестрановой уровень. В 2016–2019 годах доля собственных доходов оказалась выше, чем в среднем по стране, не только в Красноярском крае, но и в Иркутской и Новосибирской областях. В Томской и Кемеровской областях данный показатель был сопоставим со средним по России.

Наименьшую долю собственных доходов среди регионов СФО в 2016–2020 годах имели Республика Алтай и Республика Тыва (порядка 20%), что связано с невысокими показателями экономического развития. Половина трансфертов из федерального бюджета, которые получают данные субъекты РФ, приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В абсолютном выражении одним из крупнейших получателей трансфертов из федерального бюджета в СФО является Алтайский край. Регион также лидирует по объему дотаций, получаемых на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Невысокая гибкость расходной части бюджетов

Важным фактором, обеспечивающим устойчивость бюджета к возможному ухудшению ситуации в экономике, считается гибкость его расходной части. Для ее оценки, как правило, используется уровень капитальных расходов. В ряде случаев часть запланированных расходов — в отличие от выплат заработных плат, социальных пособий и расходов на поддержание текущей деятельности бюджетных организаций — может быть отнесена на будущие периоды, что позволяет сократить расходы при снижении доходов.

По оценкам АКРА, капитальные расходы в СФО в 2016–2020 годах в среднем составили порядка 8% совокупных расходов при среднероссийском показателе 12%. Лишь в Республике Алтай доля капитальных расходов незначительно превысила среднестрановой уровень. Учитывая невысокую долю капитальных расходов регионов СФО, возможности сокращения их расходов в кризисных условиях ограниченны.

Рисунок 4. Почти во всех регионах СФО средняя доля капитальных расходов в совокупных расходах в 2016–2020 годах была ниже, чем в среднем по стране

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Зависимость финансового результата исполнения бюджетов регионов СФО от конъюнктуры сырьевых рынков

В 2012–2020 годах совокупный финансовый результат исполнения бюджетов регионов СФО был отрицательным пять раз, положительным — четыре раза. Наибольший дефицит за этот период зафиксирован в 2013 году (95 млрд руб., или 21% ННД), а наибольший профицит — в 2019-м (69 млрд руб., или 9% ННД).

Основной вклад в высокую волатильность финансового результата вносят три региона, экономика которых существенно зависит от добычи и обработки полезных ископаемых (Кемеровская область, Красноярский край и Иркутская область). Изменение цен на полезные ископаемые, прежде всего металлы и уголь, влияет на прибыль компаний, реализующих данную продукцию, и сказывается на объеме поступлений по налогу на прибыль. Так, в 2020 году на фоне снижения цен на уголь поступления по налогу на прибыль в бюджет Кемеровской области оказались более чем в два раза ниже, чем в 2018 году, когда наблюдался высокий уровень цен на данное сырье. В результате бюджетный дефицит региона в 2020-м превысил 41 млрд руб., тогда как в 2018-м профицит составлял 36 млрд руб.

Лишь четыре региона СФО в 2016–2020 годах в среднем⁹ исполняли бюджеты с профицитом: Алтайский край (7,6%), Республика Тыва (7,1%), Красноярский край (0,7%) и Кемеровская область (0,2%). Наиболее значительный дефицит бюджета относительно собственных доходов за последние пять лет имели Республика Хакасия (-13,0%) и Томская область (-8,9%).

⁹ Рассчитывается как среднее за пять лет соотношение итогов исполнения бюджетов и ННД.

Рисунок 5. Финансовый результат исполнения бюджетов в регионах СФО характеризуется высокой волатильностью, млрд руб.

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Долговая нагрузка регионов СФО снижается

С 2016 по 2020 год госдолг регионов СФО увеличился на 3% в абсолютном выражении (+ 9 млрд руб.), однако их долговая нагрузка относительно собственных доходов снизилась с 52 до 42%. В структуре государственного долга регионов СФО преобладают бюджетные кредиты (42% на 01.01.2021). На облигации и банковские кредиты приходится 37 и 19% долговых обязательств соответственно, оставшуюся часть формируют госгарантии и иные долговые обязательства.

На 01.01.2021 по уровню долговой нагрузки лидировали Республика Хакасия (соотношение долга и ННД — 137%) и Томская область (93%). В Омской и Кемеровской областях указанное соотношение превысило 50% (65 и 60% соответственно). Самый низкий уровень долговой нагрузки был отмечен у Алтайского края (3%).

Бюджетные кредиты присутствуют в структуре долга у всех регионов СФО. На 01.01.2021 самые низкие доли бюджетных кредитов наблюдались в Красноярском крае (28%) и Томской области (29%). В Алтайском крае, напротив, практически весь объем долговых обязательств представлен бюджетными кредитами. Условия предоставления бюджетных кредитов предполагают длительный срок возврата и льготную процентную ставку (0,1% годовых), что делает их крайне привлекательным долговым инструментом.

Рисунок 6. За 2016–2020 годы регионам СФО удалось снизить долговую нагрузку относительно собственных доходов, млрд руб.

Источник: Минфин России, Казначейство России, расчеты АКРА

Облигации в обращении имеют семь регионов СФО — Красноярский край, Томская, Новосибирская, Кемеровская, Омская и Иркутская области и Республика Хакасия. На 01.01.2021 в Красноярском крае доля облигаций в структуре долга составила 72%, в Томской и Новосибирской областях — 51 и 44% соответственно. У остальных регионов показатель не превышал 20%. Томская область, помимо биржевых облигаций, также выпускает облигации, предназначенные для приобретения населением.

Рисунок 7. На 01.01.2021 по уровню долговой нагрузки лидировала Республика Хакасия, млрд руб.

Источник: Минфин России, Казначейство России, расчеты АКРА

На 01.01.2021 банковские кредиты присутствовали в долговых портфелях почти всех регионов СФО, кроме Алтайского и Красноярского краев. Наиболее высокую долю банковского долга имеют Иркутская (41%), Кемеровская (37%) и Омская (32%) области. С учетом того что срок погашения банковских кредитов, как правило, не превышает трех лет, высокая доля банковского долга в структуре портфелей создает для регионов повышенные риски рефинансирования долговых обязательств, а в долгосрочной перспективе несет существенные процентные риски.

Лишь в одном регионе СФО остатки на счетах покрывают среднемесячные расходы

Важным фактором, повышающим устойчивость бюджета к возможным кассовым разрывам, является наличие достаточного объема остатков на счетах. Остатки на счетах также могут использоваться региональными властями наряду с привлечением заимствований для финансирования бюджетного дефицита. Кроме того, у регионов с невысоким уровнем трансфертов есть возможность управлять своими временно свободными средствами путем размещения их на депозитах, а с 2021 года благодаря консолидации остатков средств бюджетов на Едином казначейском счете все субъекты РФ могут получать процентные доходы от размещения остатков.

Совокупные остатки на счетах регионов СФО по состоянию на конец 2020 года превысили сумму остатков на конец 2016-го почти в три раза, главным образом благодаря росту остатков у Кемеровской области, Красноярского и Алтайского краев. В четырех регионах за указанный период остатки на счетах сократились (Республика Тыва, Республика Хакасия, Республика Алтай и Томская область).

Остатки на счетах распределены среди регионов СФО неравномерно. На Алтайский край и Красноярский край приходится 40 и 29% совокупных остатков на счетах всех регионов СФО.

При этом в 2016–2020 годах лишь в Алтайском крае остатки на счетах на конец года превышали среднемесячные расходы бюджета в соответствующем году. В Красноярском крае и Кемеровской области отношение остатков на счетах на конец 2020 года к среднемесячным расходам в этом году было равно 66 и 55% соответственно. У остальных регионов этот показатель составил менее 50%.

Наименьшее соотношение остатков на счетах на 01.01.2021 и среднемесячных расходов в 2020 году имели Омская (10%) и Иркутская (8%) области и Республика Хакасия (2%). Небольшой запас собственной ликвидности увеличивает для данных регионов риски возможных кассовых разрывов и усиливает их зависимость от внешних источников ликвидности.

За последние пять лет лишь два региона СФО осуществляли размещение временно свободных средств на банковских депозитах. Кемеровская область начала размещать средства на депозитах в 2017 году, Красноярский край — в 2019-м. Алтайский край, несмотря на значительный объем остатков на счетах, не мог размещать средства на банковских депозитах из-за высокой доли трансфертов из федерального бюджета в совокупных доходах.

Консервативная бюджетная политика — основной фактор финансовой устойчивости

При оценке финансовой устойчивости регионов СФО и составлении рэнкинга АКРА учитывало следующие факторы¹⁰:

• самодостаточность бюджета (среднее соотношение ННД и совокупных доходов в 2016–2020 годах);

• гибкость расходной части бюджета (средняя доля капитальных расходов в совокупных расходах в 2016–2020 годах);

• уровень дефицита бюджета (среднее соотношение дефицита/профицита и ННД в 2016–2020 годах);

• уровень долговой нагрузки (соотношение долга и ННД на 01.01.2021);

• уровень собственной ликвидности (соотношение остатков на счетах на 01.01.2021 и среднемесячных расходов в 2020 году).

Таблица 1. Составленный АКРА рэнкинг регионов СФО по факторам, характеризующим финансовую устойчивость

Источник: расчеты АКРА

Исходя из показателей, приведенных в табл. 1, регионы СФО можно разделить на три группы по уровню финансовой устойчивости.

К первой группе Агентство относит Алтайский край, Иркутскую, Кемеровскую и Новосибирскую области, а также Красноярский край. Алтайский край отличается крайне низким уровнем долговой нагрузки, значительными остатками на счетах и консервативным подходом к исполнению бюджета, что обеспечивает высокую финансовую устойчивость данного региона. Бюджетные показатели Иркутской и Кемеровской областей и Красноярского края отличаются высокой волатильностью бюджетных показателей в зависимости от конъюнктуры сырьевых рынков, что компенсируется консервативной бюджетной политикой: в период высоких доходов от экспорта сырья данные регионы снижают долговую нагрузку и формируют значительные резервы, которые могут использовать в периоды ухудшения конъюнктуры на сырьевых рынках. Диверсифицированная экономика Новосибирской области обеспечивает стабильность бюджетных показателей, что наряду с консервативной долговой политикой позволяет говорить о высокой финансовой устойчивости данного региона.

Рисунок 8. Группы регионов СФО по уровню финансовой устойчивости

Источник: расчеты АКРА

Во вторую группу регионов СФО по уровню финансовой устойчивости вошли Республика Алтай, Республика Тыва, Омская и Томская области. Республики Алтай и Тыва, несмотря на ограниченную налоговую базу для формирования собственных доходов, сохраняют долговую нагрузку на умеренном уровне, что способствует повышению финансовой устойчивости этих регионов. Омская область характеризуется более высоким уровнем долговой нагрузки при меньшем уровне ликвидности относительно расходов ее бюджета. Томская область в 2016–2020 годах ежегодно исполняла бюджет с дефицитом, вследствие чего ее долговая нагрузка возросла до высокого уровня.

В третью группу рэнкинга АКРА вошла Республика Хакасия. Этот регион отличается крайне высокой долговой нагрузкой и низкой ликвидностью бюджета, что во многом обусловлено высоким уровнем дефицита бюджета в течение последних пяти лет.