Рэнкинг регионов Дальневосточного федерального округа по уровню финансовой устойчивости

• Расходы выше, возможности формирования доходной базы ниже. Регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) имеют большую площадь и низкую плотность населения, поэтому их потребности в бюджетных расходах на душу населения выше, чем в среднем по России. При этом регионы ДФО существенно отличаются друг от друга по уровню валового регионального продукта (ВРП) на душу населения: этот показатель отстает от среднероссийского в регионах, не специализирующихся на добыче полезных ископаемых, что ограничивает их возможности по формированию доходной базы бюджета.
• Растущая зависимость от трансфертов из федерального бюджета. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов регионов ДФО увеличилась с 30% в 2016 году до 44% в 2020-м, за исключением Сахалинской области, где доля трансфертов в 2016–2020 годах была ниже среднестранового уровня.
• Невысокая гибкость расходной части бюджетов. В 2016–2020 годах средняя доля капитальных расходов превысила средний для России уровень только в двух регионах ДФО: в Сахалинской области и Чукотском автономном округе. В Еврейской автономной области, Амурской области и Забайкальском крае доля капитальных расходов оказалась в несколько раз ниже, чем в среднем по стране.
• Бюджеты в дефиците. За последние девять лет совокупный результат исполнения бюджетов ДФО был положительным лишь дважды — в 2018 и 2019 годах, а за последние пять лет наиболее существенный бюджетный дефицит имели Хабаровский край, Республика Бурятия, Сахалинская область, Еврейская автономная область и Камчатский край.
• Долговая нагрузка распределена неравномерно. На 01.01.2021 по уровню долговой нагрузки лидировали Еврейская автономная область, Забайкальский край и Хабаровский край, тогда как у остальных регионов ДФО долг не превысил 50% налоговых и неналоговых доходов (ННД). Самый низкий уровень долговой нагрузки был зафиксирован в Приморском крае и Сахалинской области.
• Ликвидность — не только резерв на случай кассовых разрывов, но и источник дополнительного дохода. В течение последних пяти лет Сахалинская область ежегодно размещала временно свободные средства на банковских депозитах, что принесло ей дополнительный доход за этот период в размере 12,3 млрд руб.; в 2019 и 2020 годах Приморский край также разместил временно свободные средства на депозитах. На 01.01.2021 лишь у Амурской области по итогам 2020 года остатки на счетах превысили среднемесячные расходы, а наименьший запас собственной ликвидности имели Республика Бурятия, Магаданская область и Хабаровский край.
• Инвестиции в развитие регионов ДФО — основной фактор повышения их финансовой устойчивости в будущем. При составлении рэнкинга регионов ДФО АКРА выделило три группы регионов по уровню финансовой устойчивости. Большинство регионов, отнесенных к первым двум группам, отличаются значительным объемом инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения. В регионах, отнесенных к третьей группе и имеющих более низкие финансовые показатели, рост налоговой базы сдерживается из-за существенно более низкого уровня инвестиций в основной капитал.

Расходы выше, возможности формирования доходной базы ниже

Регионы ДФО заметно выделяются как по площади территории, так и по плотности населения. Из десяти наиболее крупных по площади субъектов РФ шесть находятся в данном федеральном округе (Якутия, Хабаровский край¹, Чукотский автономный округ, Камчатский край, Магаданская область² и Забайкальский край), а в пятерке регионов с наименьшей плотностью населения четыре — это регионы ДФО (Чукотский автономный округ, Магаданская область, Якутия и Камчатский край).

Подобная специфика регионов округа приводит к формированию более высоких в сравнении со среднероссийскими потребностей в бюджетных расходах на душу населения. Региональным властям в ДФО необходимо обеспечивать продовольствием и топливом отдаленные территории, поддерживать необходимый уровень медицины и образования.

В структуре экономики ДФО преобладает сегмент добычи полезных ископаемых (28,7% ВРП регионов округа в 2019 году). Наиболее значительна доля этой отрасли в ВРП Сахалинской области (64,2%), Якутии (50,6%), Магаданской области (45,2%) и Чукотского автономного округа (39,6%). Структура ВРП регионов ДФО указывает на зависимость их бюджетов от конъюнктуры рынка полезных ископаемых (прежде всего нефти, металлов и угля).

---

¹ Рейтинг АКРА — BB+(RU), прогноз «Стабильный».
² Рейтинг АКРА — BBB-(RU), прогноз «Стабильный».

Для сравнения: доля добычи полезных ископаемых в структуре ВРП российских регионов в среднем составляет 13,5%; только в Уральском федеральном округе доля этой отрасли в ВРП превысила показатель ДФО, составив 44,1% в 2019 году.

Рисунок 1. Наиболее значительная доля ВРП регионов ДФО приходится на добычу полезных ископаемых

Еще одна важная отрасль для экономики округа — «Транспортировка и хранение». В 2019 году на нее приходилось 10,6% ВРП регионов ДФО, что является максимальным показателем среди всех федеральных округов. В Забайкальском, Приморском и Хабаровском краях, а также в Еврейской автономной области доля этой отрасли в структуре ВРП в 2019 году составила 17–18%.

Доля обрабатывающих производств в структуре ВРП регионов ДФО является самой низкой в России: так, в 2019 году на них приходилось 4,8% ВРП, тогда как в среднем по субъектам РФ — 16,8%.

В 2019 году ВРП на душу населения в ДФО составил 730 тыс. руб., превысив среднероссийский уровень на 13%. Однако в региональном разрезе динамика не была однородной: если в регионах ДФО, специализирующихся на добыче полезных ископаемых, ВРП на душу населения в несколько раз превышал средний по России уровень, то в остальных, напротив, уступал ему. Так, в Бурятии ВРП на душу населения в 2019 году составил 45% от среднероссийского показателя, в Забайкальском крае — 53%, в Еврейской автономной области — 55%, а в Приморском крае, как и в Хабаровском, был ниже среднестранового уровня на 13 и 6% соответственно. Невысокий объем ВРП на душу населения ограничивает возможности регионов по формированию доходной части бюджета.

Растущая зависимость от трансфертов из федерального бюджета

В 2016–2020 годах⁴ доля собственных доходов (ННД) в регионах ДФО составляла в среднем 64% их совокупных доходов, что заметно ниже среднего по России показателя (78%). В течение последних пяти лет в ДФО наблюдается характерный для остальных федеральных округов тренд к снижению доли ННД в доходах. Но если в среднем по России доля ННД снизилась на 12 п. п. (с 81% в 2016 году до 69% в 2020-м), то в ДФО — на 14 п. п. (с 70 до 56%).

В целом по России снижение доли ННД в совокупных доходах наблюдалось в основном в 2020 году и было связано с дополнительными трансфертами из федерального бюджета для реализации мер по борьбе с коронавирусной инфекцией и компенсации выпадающих доходов. В отличие от других субъектов РФ рост зависимости региональных бюджетов от федерального в ДФО связан не только с пандемией.

Среди всех регионов федерального округа только в Сахалинской области доля собственных доходов превышает среднестрановой уровень (83–96% в 2016–2020 годах). Кроме того, Сахалинская область — единственный регион в ДФО, не получающий дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

---

⁴ Здесь и далее Республика Бурятия и Забайкальский край, входившие в состав Сибирского федерального округа до ноября 2018 года, ретроспективно отнесены к ДФО.

Рисунок 2. Доля ННД в совокупных доходах регионов ДФО постоянно снижается

Для Камчатского края характерна наименьшая доля собственных доходов среди регионов ДФО (ННД в 2016–2020 годах составляют менее трети совокупных доходов), что во многом обусловлено структурой экономики края, где основная доля приходится на рыболовство. Значительная часть трансфертов в бюджет Камчатского края — это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2020 году их доля в совокупных доходах края составила 45% — максимальный показатель среди всех российских регионов.

Рисунок 3. В 2020 году только в одном субъекте ДФО доля ННД превысила средний по России уровень

В целом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составили 37% всех трансфертов из федерального бюджета, полученных регионами ДФО в 2020 году, тогда как в среднем по стране этот показатель составил 19%.

Невысокая гибкость расходной части бюджетов

Важным фактором, обеспечивающим устойчивость бюджета к возможному ухудшению ситуации в экономике, является гибкость его расходной части, для оценки которой часто используют уровень капитальных расходов. В ряде случаев часть запланированных расходов — в отличие от выплат заработных плат, социальных пособий и расходов на поддержание текущей деятельности бюджетных организаций — может быть перенесена на будущие периоды, что позволяет сократить расходы при падении доходов.

По оценкам АКРА, капитальные расходы⁵ в ДФО (без учета Сахалинской области) в 2016–2020 годах в среднем составили около 9% совокупных расходов в отличие от среднероссийских 12%. В Сахалинской области средний показатель за указанный период был на уровне 23%, высокий уровень капитальных расходов также наблюдался в Чукотском автономном округе (16%). В остальных регионах ДФО доля капитальных расходов была ниже среднестранового уровня, а наиболее низкой оказалась в Еврейской автономной области (4%), Амурской области (5%) и Забайкальском крае (6%).

---

⁵Включает расходы по кодам видов расходов 241, 243, 400, 522, 821.

Рисунок 4. Почти во всех субъектах ДФО средняя доля капитальных расходов в совокупных расходах в 2016–2020 годах была ниже, чем в среднем по стране

Бюджеты в дефиците

Ограниченные возможности увеличения доходов и высокий уровень текущих расходов объясняют дефицитный характер бюджетов регионов, входящих в ДФО. За последние девять лет совокупный результат исполнения бюджетов регионов ДФО лишь дважды был положительным — в 2018 и 2019 годах. Необходимость покрытия бюджетных дефицитов в регионах ДФО ведет к росту их долговой нагрузки и снижению остатков на счетах.

Лишь три региона ДФО завершили период с 2016 по 2020 год с совокупным профицитом: Чукотский автономный округ (среднее за пять лет соотношение итогов исполнения бюджетов и ННД составило 6%), Амурская область (4%) и Приморский край (3%). На противоположном конце спектра оказались регионы, в которых дефицит бюджета был наиболее существенным за последние пять лет: Хабаровский край (в среднем 8% ННД), Республика Бурятия (5%), Сахалинская область, Еврейская автономная область и Камчатский край (по 4%).

Рисунок 5. В 2012–2020 годах регионы ДФО в основном исполняли бюджет с дефицитом, млрд руб.

Долговая нагрузка распределена неравномерно

С 2016 по 2020 год госдолг регионов ДФО увеличился в абсолютном выражении на 19% (35,9 млрд руб.), а соотношение долга и ННД снизилось с 35 до 34%. В структуре государственного долга дальневосточных регионов преобладают банковские кредиты (40% на 01.01.2021), на бюджетные кредиты и облигации приходится 36 и 18% долговых обязательств, а оставшуюся часть составляют госгарантии.

Долговая нагрузка распределена среди регионов ДФО неравномерно. На 01.01.2021 по уровню долга лидировали Еврейская автономная область (соотношение долга и ННД — 79%), Забайкальский край (74%) и Хабаровский край (69%). У остальных регионов округа госдолг не превысил 50% ННД. Самый низкий уровень долговой нагрузки наблюдается у Приморского края (5%) и Сахалинской области (6%).

Рисунок 6. В 2016–2020 годах долг регионов ДФО рос медленнее, чем собственные доходы, млрд руб.

Структура долга у регионов ДФО столь же неоднородна: всего четыре субъекта имеют находящиеся в обращении облигации (Якутия, Камчатский край, Хабаровский край и Магаданская область), при этом только у Якутии на облигации приходится значимая часть долгового портфеля (70%), тогда как у остальных регионов она не превышает 15%.

На 01.01.2021 банковские кредиты присутствовали в долговых портфелях почти всех регионов ДФО, кроме Приморского края и Чукотского автономного округа. Наиболее высокую долю банковского долга имеют Хабаровский край (65%), Республика Бурятия (52%) и Забайкальский край (51%). С учетом того, что срок погашения банковских кредитов, как правило, не превышает трех лет, преобладание банковского долга в структуре портфелей создает для регионов повышенные риски рефинансирования долговых обязательств, а в долгосрочной перспективе несет существенные процентные риски.

За исключением Сахалинской области все регионы ДФО имеют бюджетные кредиты. У Якутии доля бюджетных кредитов невысока (менее 4% портфеля), а у пяти регионов — Чукотского автономного округа, Приморского края, Амурской области, Магаданской области и Еврейской автономной области — показатель превышает 50% на 01.01.2021. Условия предоставления бюджетных кредитов предполагают длительный срок возврата и льготную процентную ставку (0,1% годовых), что делает их крайне привлекательным долговым инструментом.

Рисунок 7. На 01.01.2021 наиболее высокий уровень долговой нагрузки имели Еврейская автономная область, Забайкальский край, а также Хабаровский край, млрд руб.

Ликвидность — не только резерв на случай кассовых разрывов, но и источник дополнительного дохода

Устойчивость бюджета к возможным кассовым разрывам во многом обеспечивается за счет остатков на счетах. Кроме того, у регионов с невысоким уровнем трансфертов есть возможность управлять своими временно свободными средствами путем размещения их на депозитах.

Из всех субъектов ДФО только Сахалинская область в течение последних пяти лет ежегодно размещала временно свободные средства на банковских депозитах, что принесло ей за этот период дополнительный доход в размере 12,3 млрд руб. Однако остатки на счетах области за эти пять лет значительно сократились в связи с расходованием средств на финансирование дефицита бюджета. На конец 2016 года остатки на счетах Сахалинской области составляли 20,8 млрд руб., что в 1,3 раза превысило совокупный показатель всех остальных регионов ДФО. По оценкам АКРА, на конец 2020 года объем остатков на счетах Сахалинской области находится на уровне 2,7 млрд руб.

В 2019 и 2020 годах Приморский край также начал размещать временно свободные средства на депозитах в банках. На конец 2020 года остатки на счетах края увеличились в 1,3 раза по сравнению с 2016-м. Остальные регионы не размещали средства на банковских депозитах в период с 2016 по 2020 год.

По оценкам АКРА, на 01.01.2021 лишь у Амурской области по итогам 2020 года остатки на счетах превысили среднемесячные расходы. Увеличение ННД, которому в том числе способствовал постепенный ввод в эксплуатацию проекта газопровода «Сила Сибири» и сопутствующей инфраструктуры, позволило области увеличить остатки на счетах более чем в пять раз в 2020 году по сравнению с 2018-м. Значительным запасом собственной ликвидности также обладают Чукотский автономный округ и Приморский край.

Наименьшее соотношение остатков на счетах на 01.01.2021 и среднемесячных расходов в 2020 году имели Республика Бурятия (4%), Магаданская область (6%) и Хабаровский край (11%). Небольшой запас собственной ликвидности увеличивает для данных регионов риски возможных кассовых разрывов и усиливает их зависимость от внешних источников ликвидности.

Инвестиции в развитие регионов ДФО — основной фактор повышения их финансовой устойчивости в будущем

При оценке финансовой устойчивости регионов ДФО и составлении рэнкинга Агентство учитывало следующие факторы:

• самодостаточность бюджета (среднее соотношение ННД и совокупных доходов в 2016–2020 годах);
• гибкость расходной части бюджета (средняя доля капитальных расходов в совокупных расходах в 2016–2020 годах);
• уровень дефицита бюджета (среднее соотношение дефицита/профицита и ННД в 2016–2020 годах);
• уровень долговой нагрузки (соотношение долга и ННД на 01.01.2021);
• уровень собственной ликвидности (соотношение остатков на счетах на 01.01.2021 и среднемесячных расходов в 2020 году).

Таблица 1. Составленный АКРА рэнкинг регионов ДФО по факторам, характеризующим финансовую устойчивость

Источник: расчеты АКРА

Исходя из показателей, приведенных в табл. 1, регионы ДФО можно разделить на три группы по уровню финансовой устойчивости.

К первой группе Агентство относит Сахалинскую область, Приморский край, Чукотский автономный округ и Амурскую область. Сахалинская область отличается низкой долговой нагрузкой, высоким уровнем самодостаточности бюджета и высокой долей капитальных расходов. Приморский край имеет низкую долговую нагрузку и относительно высокие значения по остальным показателям. Высокий уровень финансовой устойчивости Чукотского автономного округа обеспечивается сдержанной бюджетной политикой и высоким уровнем собственной ликвидности. Амурская область, в свою очередь, смогла существенно нарастить собственные доходы в последние годы благодаря реализация крупных проектов, связанных с транспортировкой и переработкой природного газа, что позволило снизить долговую нагрузку и увеличить остатки на счетах.

Все регионы, вошедшие в первую группу рэнкинга, характеризуются высоким уровнем инвестиций в основной капитал, за исключением Приморского края. Однако данный регион расположен в наиболее благоприятной климатической зоне и имеет более развитую транспортную и социальную инфраструктуру по сравнению с остальными регионами ДФО, что отчасти обуславливает меньшую потребность в инвестициях в основной капитал.

Рисунок 8. Группы регионов ДФО по уровню финансовой устойчивости

Как и в первой группе рэнкинга АКРА, в данных регионах инвестиции в основной капитал достаточно высоки, однако показатели бюджета, долговой нагрузки и ликвидности несколько ниже, чем у регионов из первой группы. Реализация проектов по освоению новых месторождений позволит Якутии в ближайшие годы нарастить налоговую базу, что может позитивно повлиять на финансовые показатели региона за счет возможного снижения долговой нагрузки и повышения уровня собственной ликвидности бюджета. Высокая зависимость Камчатского края от трансфертов из федерального бюджета компенсируется относительно низким уровнем долговой нагрузки, а на финансовую устойчивость Магаданской области негативное влияние оказывают невысокий уровень ликвидности и значительная кредиторская задолженность.

Подробнее об инвестициях в Дальневосточном федеральном округе в исследовании АКРА «ДФО – долгосрочно финансировать облигациями» от 3 сентября 2019 года.

В третью группу рэнкинга АКРА вошли Забайкальский край, Хабаровский край, Еврейская автономная область и Республика Бурятия. Данные регионы отличаются высокой долговой нагрузкой и низким уровнем ликвидности бюджета, а рост их налоговой базы сдерживается из-за значительно более низкого объема инвестиций в основной капитал по сравнению с остальными регионами ДФО.