- Россия отстает в мировой гонке по ограничению выбросов. В мире активно развиваются инструменты по контролю уровня выбросов парниковых газов: они уже внедрены или планируются к вводу в 46 странах. В России к настоящему моменту не внедрен ни один из подобных инструментов, несмотря на успешно проведенную в 2011 году сделку по продаже квот на выбросы CO2-эквивалента и активное обсуждение углеродного налога в государственных органах.
- Каждая страна выбирает свой путь в рамках выполнения задачи по сокращению выбросов. Наиболее эффективными инструментами контроля выбросов являются углеродный налог и системы торговли квотами на выбросы (СТВ). В 25 странах введен углеродный налог, в 38 — СТВ, при этом некоторые из этих стран, например Великобритания и Канада, используют оба механизма одновременно.
- Риск углеродного протекционизма растет, что потенциально грозит российским производителям-экспортерам крупными потерями: они будут вынуждены уплачивать дополнительные сборы при поставках в Европу и другие юрисдикции, где действует высокий углеродный налог. К примеру, уровень налоговой ставки в Финляндии, Лихтенштейне, Норвегии, Швеции и Швейцарии превышает 50 долл. США за тонну CO2-эквивалента.
- Благодаря сбалансированному подходу к внедрению инструментов контроля выбросов российские экспортеры смогут избежать потерь при поставках своей продукции. Реализация программ энергоэффективности и налоговые льготы, в свою очередь, позволят компенсировать бизнесу дополнительную фискальную нагрузку.
- После разрешения ситуации с коронавирусом вопросы регулирования выбросов парниковых газов в РФ, в частности введение углеродного налога для крупных предприятий-загрязнителей, вновь станут актуальными. АКРА предлагает сценарий поэтапного введения углеродного налога, который позволит в течение первых трех лет его действия принести в бюджет дополнительно до 900 млрд руб. Эти средства могут быть направлены на решение экологических проблем в наиболее загрязненных российских регионах, в частности в рамках федерального проекта «Чистый воздух».
Инструменты контроля выбросов
Глобальное изменение климата и связанные с этим риски вызывают все большую обеспокоенность у экономистов. Так, согласно прогнозам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), замедление темпов роста мирового ВВП вследствие загрязнения воздуха и климатических изменений к 2060 году может достичь 3% относительно прогнозируемого показателя1.
В связи с потенциальными экономическими рисками многие страны создают рыночные механизмы, которые позволяют стимулировать снижение выбросов парниковых газов и, таким образом, выполнять взятые на себя в рамках Парижского соглашения2 обязательства3. Помимо этого, в мире начинают фиксироваться случаи углеродного протекционизма в отношении стран, не регулирующих свои выбросы4, поэтому рыночные механизмы контроля выбросов предоставляют государствам возможность избежать санкций. В настоящий момент в качестве основных инструментов по контролю уровня выбросов CO2 используются СТВ и налог на выбросы парниковых газов (углеродный налог).
По данным Всемирного банка, в мире были разработаны 58 инструментов по контролю выбросов (29 углеродных налогов и 29 СТВ), которые уже внедрены или планируются к вводу в 46 странах (см. рис.1).
При использовании данных инструментов (вместе или по отдельности) государство позволяет компаниям выбирать способ уменьшения негативного воздействия выбросов на атмосферу: за счет сокращения выбросов путем технологических изменений или за счет уплаты налога на выбросы/покупки квот на сверхнормативные выбросы. Выбор инструмента по контролю выбросов государством в значительной степени обусловлен структурой его национальной экономики и ее текущими возможностями.
В России к настоящему моменту не внедрен ни один из указанных инструментов, несмотря на успешно проведенную в 2011 году сделку по продаже квот на выбросы CO2-эквивалента5 и активное обсуждение углеродного налога в государственных органах6. В проекте Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации до 2050 года с низким уровнем выбросов парниковых газов, опубликованном Минэкономразвития в марте этого года, нет четких указаний на то, что в России в ближайшее время планируется создание СТВ или введение углеродного налога7.
1 Economic interactions between climate change and outdoor air pollution. Working Party on Integrating Environmental and Economic Policies. Organisation for Economic Co-operation and Development (http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ENV/EPOC/WPIEEP(2018)3/FINAL&docLanguage=En).
2 Парижское соглашение — документ, целью которого является предотвращение изменения климата и удержание прироста глобальной средней температуры к концу XXI века в пределах «намного ниже» 2° C сверх доиндустриальных показателей.
3 Economic interactions between climate change and outdoor air pollution (https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/russian_paris_agreement.pdf).
4 US keeps wary eye on EU carbon border tax plans (https://www.cleanenergywire.org/news/us-keeps-wary-eye-eu-carbon-border-tax-plans).
5 «Газпром нефть» завершила сделку по продаже «киотских квот» (https://ria.ru/20110518/376407067.html).
6 Минэкономразвития отказалось вводить «налог Чубайса» (https://www.rbc.ru/business/28/10/2019/5db2f42d9a7947c0fc9653d1).
7 Проект Стратегии долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года (https://economy.gov.ru/material/news/minekonomrazvitiya_rossii_podgotovilo_proekt_strategii_dolgosrochnogo_razvitiya_rossii_s_nizkim_urovnem_vybrosov_parnikovyh_gazov_do_2050_goda_.html).
Системы торговли квотами на выбросы
СТВ работает по принципу cap-and-trade (ограничение и торговля): для отдельного сектора экономики страны либо для всей национальной экономики устанавливается максимально допустимый объем выбросов. Каждая компания, относящаяся к регулируемым СТВ отраслям, обязана ограничить объем выбрасываемых парниковых газов в соответствии с установленным лимитом. Если компания перевыполняет план по ограничению выбросов, у нее образуются свободные объемы выбросов (так называемые квоты), которыми она вправе распоряжаться по своему усмотрению: заморозить и использовать для собственных нужд в последующие годы или продать другим участникам рынка. При превышении лимита на выбросы парниковых газов компания может докупать квоты на сверхнормативные выбросы у регулятора или других компаний на аукционе. Некоторые компании покупают квоты на добровольной основе даже без превышения лимита по выбросам с целью снижения углеродного следа своего производства. Это позволяет им позиционировать себя как организации, придерживающиеся принципов устойчивого развития.
В отдельных случаях регулятор может предоставлять компаниям свободные квоты бесплатно с целью стимулирования снижения выбросов или с учетом особых экономических ситуаций. Как правило, для расчета объемов выбросов и лимитов по ним используется специальная единица измерения — CO2-эквивалент, — к которой приводятся все парниковые газы в зависимости от их влияния на парниковый эффект. Стандартным размером одной квоты, принятым на рынке для удобства торгов, является одна тонна CO2-эквивалента.
Впервые снижение выбросов посредством торговли квотами было успешно апробировано в США в 90–е годы прошлого века с целью контроля выбросов двуокиси серы. Благодаря этому выбросы данного загрязняющего вещества за 1990–2007 годы сократились на 43%8. В результате данный метод было решено использовать для борьбы с глобальным изменением климата. При создании первых СТВ предполагалось, что с их помощью будет вестись торговля квотами только на выбросы углекислого газа, поскольку он вносит наибольший вклад в изменение климата. Однако с 2008 года по решению Еврокомиссии стала возможна торговля квотами и на другие парниковые газы: метан, оксид азота и другие.
8 Федоров Ю. Н., Аверченков А. А. Национальные системы торговли выбросами парниковых газов. М., 2011 (http://www.ncsf.ru/files/publications/17_broshura_2011.pdf).
Рисунок 1. Системы торговли квотами и углеродные налоги
Источник: Всемирный банк
В настоящее время СТВ функционируют как на наднациональном (Eвросоюз) и национальном (Швейцария, Новая Зеландия) уровнях, так и на уровне отдельных регионов, провинций или городов (Калифорния, Квебек). По данным Всемирного банка, в мире было разработано 29 СТВ9. По оценкам агентства Reuters, в 2018 году объем мирового рынка углеродных квот составил 164 млрд долл. США, а ежегодные темпы роста — 250%10. Самой крупной СТВ в мире является европейская СТВ (ЕС СТВ), объединяющая все страны Евросоюза, а также Норвегию, Исландию и Лихтенштейн. Общий объем торговли квотами на ее платформе составил в 2018 году 45,5 млрд долл. США (в 1,5 раза больше объема торгов 2017 года).
Крупнейшими источниками выбросов в атмосферу являются секторы электро- и теплоэнергетики и транспорта, генерирующие две трети мирового объема выбросов. Оставшаяся треть приходится главным образом на промышленные предприятия и строительство.
9 ICAP — международный форум для правительств и органов власти государственного, регионального и наднационального уровней, которые создают или уже завершили строительство системы по торговле квотами на выбросы парниковых газов (https://icapcarbonaction.com/ru/).
10 A brief explainer on carbon markets (https://news.globallandscapesforum.org/41410/a-brief-explainer-on-carbon-markets/).
Большая часть СТВ функционирует лишь в определенных секторах экономики, к которым относятся электроэнергетика, нефтепереработка, черная металлургия, целлюлозно-бумажная промышленность, химическая промышленность, производство строительных материалов, грузовые и пассажирские авиаперевозки, во многих азиатских регионах — строительная отрасль.
Стоит отметить, что с помощью СТВ контролируются далеко не все выбросы, генерируемые человеком. По оценкам Всемирного банка, покрываемые СТВ выбросы парниковых газов составляют всего 13% общемирового объема выбросов11. В рамках ЕС СТВ показатель покрытия составляет 45%, в отдельных провинциях Китая он достигает 60%, а лидерами являются Калифорния и Квебек, где покрытие выбросов превышает 80%. Указанные показатели свидетельствуют о том, что в целом рынок квот на выбросы парниковых газов находится на стадии формирования и страны постепенно вырабатывают свои подходы к ценообразованию и регулированию рынка.
Если рассматривать вопрос формирования стоимости углеродных квот с теоретической точки зрения, то для функционирования механизма по уменьшению выбросов цены должны устанавливаться на уровне, отражающем потенциальные финансовые затраты предприятий на снижение выбросов (установка нового оборудования, изменение технологического процесса и прочее). Таким образом, подразумевается, что стоимость квот должна быть ниже в развивающихся странах с менее жесткими требованиями к экологичности производства. Однако на практике данная схема справедлива лишь отчасти.
Данные Всемирного банка свидетельствуют о том, что стоимость углеродных квот довольно значительно варьируется по странам/регионам/отраслям и зависит от жесткости установленных ограничений на выбросы, размера штрафных санкций за сверхнормативные выбросы и обязательств, предусмотренных Парижским соглашением. Однако пока основным драйвером стоимости квот являются политические и законодательные решения в той или иной стране. Так, резкое повышение стоимости квот в ЕС СТВ в первой половине 2019 года было связано со структурными реформами европейского углеродного рынка и с предполагаемым сокращением объема доступных квот с 950 до 550 млн штук12.
По оценкам Международного банка реконструкции и развития и Всемирного банка, диапазон стоимости углеродной квоты, необходимый для реализации целей, заложенных в Парижском соглашении, должен составлять 40–80 долл. США за тонну CO2-эквивалента к 2020 году и 50–100 долл. США за тонну к 2030–му. С учетом того, что в настоящий момент цена варьируется от 1,9 до 32 долл. США за тонну, достижение целей Парижского соглашения представляется проблематичным (см. рис. 2).
Наиболее низкие цены на углеродные квоты установлены в региональных СТВ Китая в Чунцине, Тяньцзине и Шэньчжэне, где рынок квот только формируется. Тонна CO2-эквивалента стоит на них менее 5 долл. США.
11 Pricing Carbon (https://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon#CarbonPricing).
12 Carbon credit costs soar as EU toughens stance on environment (https://www.ft.com/content/d1d9fcf4-a7c0-11e9-984c-fac8325aaa04).
Аналогичная цена действует на аукционах RGGI13, где ее невысокий уровень объясняется ограниченным спросом на углеродные квоты. Наиболее высокая цена отмечается в ЕС СТВ.
Рисунок 2. Динамика стоимости квот на выброс тонны CO2 в рамках различных СТВ
Источник: ICAP Allowance Price Explorer (https://icapcarbonaction.com/en/ets-prices)
13 RGGI (The Regional Greenhouse Gas Initiative) — первая обязательная рыночная программа в США, направленная на сокращение выбросов парниковых газов (https://www.rggi.org/).
Ниже рассматриваются наиболее развитые мировые СТВ, которые, по мнению АКРА, целесообразно использовать в качестве примера при создании СТВ в России. Наибольшее внимание при их описании будет уделено истории их функционирования и ошибкам в политике ценообразования, уровням покрытия выбросов парниковых газов, которые обеспечивают данные СТВ, а также секторам экономики, на которые распространяется ограничение на выбросы парниковых газов.
Европейская СТВ
ЕС СТВ, созданная в 2005 году на основании Директивы Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2003/87/ЕС, охватывает более 11 тыс. промышленных предприятий, генерирующих наиболее значимые объемы выбросов. Действие ЕС СТВ распространяется на предприятия электро- и теплоэнергетики, нефтехимической, химической, металлургической, целлюлозно-бумажной промышленности, а также на производителей строительных материалов (стекла, цемента, керамики). В ЕС СТВ также включены авиационные перевозки, но до 2023 года под регулирование попадают лишь рейсы между аэропортами, расположенными в пределах европейского экономического пространства14.
14 EU Emissions Trading System (https://ec.europa.eu/clima/policies/ets_en).
Цены на углеродные квоты в ЕС СТВ определяются балансом спроса и предложения, который, в свою очередь, в существенной мере зависит от законодательных и политических решений и событий в странах, объединенных в ЕС СТВ. Так, вследствие выдачи правительствами стран, входящих в ЕС СТВ, избыточного количества квот на выбросы в период с 2008 по 2013 год цена на них упала с 33 до 6 долл. США за тонну CO2-эквивалента, а в период реформирования EC CТВ в 2013–2015 годах немного восстановилась и составила 8,6 долл. США за тонну. После проведенного референдума по вопросу Брекзита и на фоне известий о возможной продаже квот Великобритании цена снова упала до 6 долл. США за тонну в 2016 году. С 2017 по 2019 год рост цен связан с ужесточением законодательства европейских стран в отношении контроля выбросов и со значительным уменьшением количества квот (см. рис. 3). В марте этого года ЕС СТВ снова подтвердила свою нестабильность: вследствие распространения коронавируса и введения карантина в ряде европейских стран на рынке квот ЕС СТВ наступил резкий дефицит спроса, что привело к обвалу цен до 17,5 долл. США за тонну CO2-эквивалента (что примерно соответствует уровню цен на начало 2018 года)15.
15 Coronavirus pushes EU carbon permits to 16-month lows (https://www.reuters.com/article/us-eu-carbon-prices/coronavirus-pushes-eu-carbon-permits-to-16-month-lows-idUSKBN2151DP).
Рисунок 3. Темп снижения объема квот на выбросы в рамках ЕС СТВ
Источник: Report from the commission to the European Parliament and the council: Report of functioning of the European carbon market, 2018 (https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/fa0fd864-0212-11e9-adde-01aa75ed71a1/language-en).
Включение СТВ в экономическую систему Евросоюза было сопряжено со значительными трудностями и вызывало вопросы как со стороны предприятий — загрязнителей окружающей среды, так и со стороны населения. Основную критику на ранних этапах внедрения СТВ вызывали уровни ограничений, объемы бесплатных квот и достоверность информации о фактических объемах выбросов. Так, в 2006 году объем разрешенных выбросов (с учетом бесплатных квот) настолько превышал их реальный объем, что это привело к падению стоимости квоты на выбросы в ЕС СТВ до 1,3 долл. США за тонну к концу года.
В последующие годы европейские страны более обдуманно подходили к вопросу учета выбросов и к объему выдаваемых бесплатных квот. Стоит отметить, что механизм бесплатного распределения квот до сих пор продолжает применяться в странах, входящих в ЕС СТВ, для предотвращения так называемой утечки выбросов, то есть ситуаций, когда компании перемещают свои производственные мощности в страны с менее жесткими ограничениями по выбросам, в результате чего общемировой объем выбросов не меняется или даже растет. Также в рамках ЕС СТВ бесплатные квоты могут предоставляться в целях поощрения игроков, значительно сокративших свои выбросы. Планируемый объем бесплатных квот составляет около 43% от общего объема квот на выбросы в ЕС СТВ в 2013–2020 годах.
Правила ЕС СТВ предусматривают жесткие меры наказания для компаний-загрязнителей, превышающих установленные лимиты на выбросы. На разных этапах внедрения системы размер штрафа за сверхнормативные выбросы СО2–эквивалента менялся: если в 2005–2007 годах он составлял 40 евро за тонну, то в 2008–2009 годах — уже 100 евро за тонну. В настоящее же время величина штрафа устанавливается для каждой страны в ЕС СТВ индивидуально и зависит от размера предприятий. Штрафы за сверхнормативные выбросы приносят в бюджет стран — участниц ЕС СТВ значительные суммы: в 2018-м этот показатель составил 14,5 млрд евро. Доход европейских стран от штрафов за превышение лимитов на выбросы с большой долей вероятности будет увеличиваться в ближайшие годы. По прогнозу аналитической компании JATO, уже с 2021 года одни только автопроизводители, продающие свои машины на территории Европы, будут выплачивать по 33,6 млрд евро в виде штрафов за сверхнормативные выбросы16.
16 2021 CO2 targets would generate €34 billion in penalty payments within Europe (https://www.jato.com/2021-co2-targets-would-generate-e34-billion-euros-in-penalty-payments-within-europe/).
The Regional Greenhouse Gas Initiative
Созданная в 2008 году программа RGGI объединяет предприятия энергетического сектора, расположенные на территории десяти северо-восточных и центральных атлантических штатов США (Коннектикут, Делавэр, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Род-Айленд, Вермонт и Нью-Джерси).
СТВ на базе RGGI на начальных этапах работала неидеально: в первые три года функционирования она предусматривала чрезвычайно высокие ограничения на выбросы (170,5 млн тонн СО2-эквивалента в год) вследствие ошибок в расчетах. Реальный объем выбросов был меньше максимально разрешенного практически на 40%, что существенно отразилось на стоимости квот, которая в 2010–2011 годах не превышала 2 долл. США за тонну CO2-эквивалента. Впоследствии лимит был снижен более чем в три раза и в 2019 году был равен 53 млн тонн СО2–эквивалента в год, благодаря чему стоимость квот немного выросла (см. рис. 2). Стоит отметить, что СТВ на базе RGGI покрывает только энергетический сектор, поэтому общее покрытие выбросов в указанных штатах довольно невелико по сравнению с другими СТВ и составляет лишь 18%17. Объем торгов в данной системе в 2019 году составил 259 млн долл. США.
17 Carbon Pricing Dashboard (https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data).
The Western Climate Initiative
The Western Climate Initiative (WCI) — некоммерческая организация, управляющая рынком торговли квот между штатом Калифорния и провинцией Квебек. Была основана в феврале 2007 года губернаторами пяти американских штатов (Аризона, Калифорния, Нью-Мексико, Орегон, Вашингтон). Впоследствии состав WCI расширился за счет присоединения штатов Монтана и Юта и канадских провинций Британская Колумбия, Манитоба, Онтарио и Квебек. Изначально WCI поставила перед своими участниками цель — снизить выбросы на 15% к 2020 году от уровня 2005 года. Однако в конце 2011 года шесть штатов вышли из состава организации и перестали выполнять взятые на себя обязательства. Оставшаяся в WCI Калифорния объявила о создании собственной СТВ с января 2013 года и сохранила установленную изначально цель. К выполнению данной цели в 2014 году присоединился Квебек.
В рамках объединенной СТВ Калифорнии и Квебека осуществляется торговля не только квотами на CO2, но и на другие парниковые газы. Ограничения на выбросы в данной СТВ установлены для предприятий, объем выбросов которых превышает 25 млн тонн СО2–эквивалента в год. СТВ в Калифорнии в первые два года покрывала энергетическую промышленность, а также крупные нефтехимические предприятия, нефтегазовые компании, предприятия, занятые в пищевой, стекольной и цементной промышленности. С 2015 года правила СТВ в Калифорнии распространились на производителей всех видов топлива, кроме авиационного и судового. СТВ в Квебеке покрывает все промышленные производства, энергетику, транспортировку и импорт ископаемого топлива.
В настоящий момент СТВ в Калифорнии охватывает порядка 600 предприятий. Общий объем выбросов СО2-эквивалента, контролируемый в системе, в 2019 году составил 342 млн т (77% от уровня 2012 года). Прибыль, получаемая штатом, по оценкам Всемирного банка, составляет 3 млрд долл. США. СТВ в Квебеке объединяет 93 предприятия, а суммарные выбросы, покрываемые квотами, составляют 57 млн т СО2-эквивалента. СТВ приносит в бюджет Квебека порядка 643 млн долл. США.
Китай: пилотные проекты и национальная СТВ
Китай является лидером по выбросам парниковых газов в мире, и с каждым годом их объем только растет. Критический уровень загрязнения окружающей среды в стране, обусловленный прежде всего преобладанием угольного топлива в энергетической отрасли, подтолкнул правительство КНР к принятию мер по контролю выбросов, в том числе парниковых газов. Так, в 2010 году власти Китая включили в пятилетний план развития создание в стране нескольких СТВ, а в 2011–м выпустили постановление о запуске семи пилотных проектов. Первая СТВ появилась в 2013–м в Шэньчжэне, в том же году СТВ были запущены в Шанхае, Пекине, Тяньцзине и Гуандуне, а в 2014–м — в провинции Хубэй и Чунцине. Для торговли квотами в каждой из пилотных СТВ были созданы специальные биржи, установлен целевой показатель по снижению выбросов и выбраны отрасли, на которые распространяется работа СТВ (см. табл. 1).
Таблица 1. Параметры пилотных проектов СТВ в Китае (2018 год)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 18% | 17% | 19% | 17% | 19% | 21% | 19% |
|
| 50% | 40% | 60% | 45% | 50% | 40% | 60% |
|
| Энергетика, нефтехимия, автомобиле-строение, строительство | Металлургия, производство строительных материалов | Энергетика, металлургия, нефтехимия, керамическая и целлюлозно-бумажная | Энергетика, металлургия, химическая, стекольная, целлюлозно-бумажная | Энергетика, металлургия, нефтехимия, строительство, текстильная, целлюлозно-бумажная, химическая пр-ть | Энергетика, газовая пр-ть, водоснабжение | Металлургия, нефтехимия, химическая, нефтегазовая |
|
| Нет данных | 125 млн тонн | 388 млн тонн | 324 млн тонн | 150 млн тонн | 100 млн тонн | Нет данных |
Источник: Международная ассоциация по торговле выбросами.
В конце 2014 года Государственный комитет по делам развития и реформ КНР выпустил документ, в котором описаны подход к введению национальной СТВ и график ее введения. Согласно нему, внедрение системы будет происходить в три этапа:
- подготовительный (2014–2015 годы): будут определены методы учета выбросов, технические стандарты и реестры;
- этап совершенствования операционной деятельности (2016–2020 годы): будет проведен тестовый запуск национальной СТВ, и вступят в силу все относящиеся к ней правила;
- стабилизационный (после 2020–го): будет отлажена и масштабирована работа СТВ, а также начнут прорабатываться возможности подключения национальной СТВ КНР к СТВ других стран.
Согласно исследованию, проведенному китайскими учеными18, национальная СТВ в Китае до сих пор находится на подготовительной стадии, несмотря на запуск пилотных проектов. Эффективность самих проектов эксперты оценивают довольно низко из-за недостатка ликвидности.
В сентябре 2019 года в Китае наметились подвижки в развитии национальной СТВ: был опубликован план по распределению квот в энергетической промышленности, который, как планируется, послужит основой для других отраслей. Тем не менее АКРА отмечает, что в связи с пандемией коронавируса процесс внедрения СТВ в Китае может затянуться.
18 Liu, Z., Zhang, Y-X. (2019). Assessing the maturity of China’s seven carbon trading pilots. Advances in Climate Change Research, 10, 150–157.
СТВ в других странах
Помимо четырех описанных выше СТВ в мире действует или планируется к вводу еще 25 СТВ на региональном и национальном уровнях. Среди них на уровне страны СТВ введены в Австралии, Новой Зеландии, Швейцарии, Казахстане, Канаде и Южной Корее.
Встраивание СТВ в экономические системы Австралии и Казахстана оказалось не совсем удачным, в связи с чем в настоящий момент они активно модернизируются. Что касается Новой Зеландии, то работа СТВ в стране на начальном этапе вызывала много вопросов относительно бесплатного распределения квот и политики «1 за 2», предусматривавшей покрытие двух тонн выбросов квотой на выбросы одной тонны парниковых газов. Впоследствии политика «1 за 2» была отменена, и в настоящий момент СТВ в Новой Зеландии распространяется на все отрасли промышленности.
В Швейцарии СТВ была введена в 2008 году и является альтернативой налогу на выбросы. В январе 2020 года швейцарская СТВ подключилась к EC СТВ, что позволяет компаниям Швейцарии торговать своими квотами на европейском рынке.
СТВ в Канаде, введенная в 2019 году, отличается дифференцированным подходом к допустимому объему выбросов, который устанавливается для каждого сектора индивидуально. В Канаде также действуют региональные СТВ (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и др.).
СТВ в Южной Корее была запущена в 2015 году, но ее внедрение в экономику происходит постепенно: в первые три года (2015–2017 годы) 100% квот распределялись бесплатно, в настоящий момент доля бесплатных квот снизилась до 97%, впоследствии она сократится до 90%.
Попытка введения национальной СТВ в России была предпринята в 2010–2011 годах. Официальным оператором, осуществлявшим торги по продаже квот на выброс СО2 и отбор участников, выступило ПАО Сбербанк. Однако в связи с непрозрачностью системы отбора участников, а также на фоне обвала цен на квоты на мировом рынке в 2011 году СТВ в России не прижилась. Всего российским компаниям удалось продать квоты на выброс 250 млн тонн СО2–эквивалента, более 70% из которых приобрел трейдер Vitol.
Налог на выбросы
В отдельных странах налог на выбросы, как и налог на потребление ископаемого топлива, действуют с 1990–х годов и направлены на ограничение использования ископаемого топлива и сокращение объема выбросов парниковых газов. Лидерами в этой области являются скандинавские страны, а также Польша. В Финляндии и Польше углеродный налог был введен в 1990 году, в Норвегии (сбор за использование ископаемого топлива) и Швеции (налог на выбросы СО2 для предприятий промышленности и производителей электроэнергии) — в 1991–м, в Дании — в 1992 году19.
19 State and Trends of Carbon Pricing 2019 (http://documents.worldbank.org/curated/en/191801559846379845/pdf/State-and-Trends-of-Carbon-Pricing-2019.pdf).
Как и в случае с СТВ, при введении налога на выбросы центральным или региональным правительством устанавливается цена на единицу выбросов, которую обязаны уплатить все предприятия-загрязнители.
В топливно-энергетическом секторе вместо налога на выбросы действует налог на потребление ископаемого топлива, ставка которого зависит от объема выбросов СО2, поступающих в атмосферу при сжигании того или иного вида топлива. Если налог на потребление ископаемого топлива подталкивает энергетические компании переходить на низкоуглеродные виды топлива, то налог на выбросы стимулирует предприятия сокращать объем выбросов парниковых газов для снижения налоговых издержек. Размер ставки обоих видов налога является своего рода рычагом переключения передач, позволяющим компаниям регулировать скорость, с которой им приходится адаптироваться к новым условиям.
Теоретически ставка углеродного налога должна отражать издержки предприятий на сокращение выбросов парниковых газов. В то же время АКРА отмечает, что на практике в большинстве стран налоговая ставка в настоящий момент очень далека от потенциальных затрат на модернизацию производства. По подсчетам Центра по эффективному использованию энергии, стоимость перехода с угля на природный газ составляет 16 долл. США на тонну СО2-эквивалента, с угля на ветряные электростанции — от 30 долл. США на тонну СО2-эквивалента на суше и до 80 долл. США на тонну СО2-эквивалента на шельфе20. В среднем, по оценкам МВФ, ставка налога на выбросы в размере 40 долл. США за тонну СО2-эквивалента вполне достаточна для снижения выбросов в рамках Парижского соглашения.
По данным Всемирного банка, на сегодняшний день углеродный налог действует в 25 юрисдикциях. При этом уровень его ставки довольно сильно варьируется: от менее чем 5 долл. США за тонну выбросов СО2-эквивалента в Японии, Мексике, Сингапуре и на Украине до более чем 50 долл. США в Финляндии, Лихтенштейне, Норвегии, Швеции и Швейцарии (см. рис. 4).
20 Налог на углерод в системе налогов на энергию и экологических налогов (http://www.cenef.ru/file/Bashmakov_24.pdf).
Рисунок 4. Динамика изменения ставки налога на выбросы CO2 по странам
Источник: Всемирный банк
Ставка углеродного налога в целом зависит от уровня экономического развития страны/региона: чем выше уровень развития страны/региона, тем выше налог и, как следствие, его совокупное влияние на экономику и население. При высокой ставке налога производители вынуждены закладывать его в цену продукции, что, в частности, существенно сказывается на ее доступности для населения. Так, в Германии подсчитали, что при введении налога на выбросы в размере 70 долл. США за тонну СО2-эквивалента, счет за электричество для обычной немецкой семьи увеличится на 10 евро в месяц в 2020 году, также подорожают авиабилеты, продукты питания, одежда и бытовые предметы. Такое увеличение цен существенно для развитых европейских стран, не говоря уже о развивающихся.
Страны по-разному используют средства, полученные от взимания углеродного налога. К примеру, Япония направляет их на разработку природоохранных технологий. Ирландия, налог на выбросы в которой был введен в 2010 году, направляет средства от него в государственный бюджет. В ряде стран, например в Норвегии и Канаде, часть собранных средств идет на компенсацию потерь от роста цен малообеспеченным слоям населения или уязвимым отраслям экономики.
С точки зрения поступлений в бюджет углеродный налог более прозрачен по сравнению с СТВ. Кроме того, его встраивание в экономическую систему происходит проще, чем в случае с СТВ. Для последней необходимы очень строгий контроль объема выбросов из разных источников, а также создание специальных правил финансового регулирования. Тем временем введение налога происходит в уже существующую налоговую систему и может быть постепенным, позволяя бизнесу адаптироваться к изменениям. ЮАР в качестве инструмента контроля за уровнем выбросов и их снижения выбрала именно углеродный налог ввиду его экономической эффективности и простоты введения.
В то же время, несмотря на перечисленные достоинства углеродного налога, совокупный объем выбросов, которые он покрывает, в 2019 году, по подсчетам Всемирного банка, составил лишь 5,5% от мирового объема. Кроме того, доля поступлений от углеродного налога в государственные бюджеты крайне мала и, как правило, не превышает 1%, хотя для региональных или городских бюджетов она может достигать нескольких процентов.
Развивающиеся страны включаются в борьбу с выбросами
На сегодняшний день развивающиеся страны отстают от развитых с точки зрения реализации и масштаба законодательных мер по сокращению выбросов парниковых газов. Тем не менее работа в этом направлении ими ведется, учитывая потенциальные негативные последствия в случае отказа от принятия подобных мер, в том числе экономические санкции.
Так, в ЮАР закон о введении налога на выбросы углекислого газа вступил в силу в июне 2019 года. В Бразилии, Таиланде, Сенегале и Кот д` Ивуаре обсуждается возможность введения национальных СТВ или налога на выбросы.
Чили, где уже введен углеродный налог, также рассматривает вопрос запуска СТВ в энергетическом секторе. В Мексике и Колумбии недавно были приняты законодательные инициативы о создании национальных СТВ в дополнение к существующим налогам на выбросы.
Россия: потенциал и перспективы
Несмотря на активное развитие СТВ в мире, Россия пока отстает от других стран в разработке инструментов контроля выбросов. Однако, учитывая уровень обязательств, которые РФ взяла на себя в рамках Парижского соглашения21, а также снижение промышленного производства в стране за последние 30 лет и недооцененность поглощающей способности российских лесов, введение национальной СТВ, по мнению АКРА, открывает большие возможности как для России в целом, так и для ее компаний в частности.
21 Россия взяла на себя обязательства снизить объем выбросов «до уровня 70–75% выбросов от уровня 1990 года к 2030–му при условии максимально возможного учета поглощающей способности российских лесов».
По оценкам Агентства, один только точный учет абсорбирующей способности лесов обеспечит около 350 млн тонн «свободных» выбросов, реализация которых по цене 5 евро за тонну, может приносить в российский бюджет дополнительно 1,8 млрд евро в год. Принимая во внимание прогноз ОЭСР, предусматривающий увеличение цены за тонну СО2–эквивалента до 60 евро, объем дополнительных поступлений в бюджет может возрасти кратно. АКРА также полагает, что благодаря введению национальной СТВ предприятия — лидеры по снижению выбросов смогут получать дополнительные доходыот реализации своих «излишков».
Подробнее в аналитическом комментарии АКРА «На пути к чистым доходам: что несет России Парижское соглашение» от 18 ноября 2019 года.
Активно обсуждаемый в последние годы налог на выбросы парниковых газов является довольно неоднозначной мерой для России. С одной стороны, он может принести дополнительные доходы в бюджет страны, с другой — нанести ущерб российской промышленности. Тем не менее, несмотря на существующие риски, Агентство считает, что введение углеродного налога в РФ в целом выглядит целесообразно, в частности, с точки зрения защиты интересов российских компаний на мировых рынках. Уже сегодня инвесторы активно вовлекаются в формирование экологической повестки будущего. Так, с 1 июля 2020 года более двух тысяч инвестиционных фондов, подписавших Принципы ответственного инвестирования ООН22, будут обязаны вкладывать половину своих активов (45 трлн долл. США) в экологичные финансовые инструменты. Таким образом, данные средства не смогут быть инвестированы в компании, деятельность которых вызывает сомнения, в первую очередь в компании добывающей отрасли. России это грозит уходом инвесторов с рынка, а также штрафными санкциями в отношении экспортной продукции.
22 PRI (UN Principles for Responsible Investment) — шесть принципов ответственного инвестирования, разработанные в 2005 году. Принципы носят добровольный и рекомендательный характер для инвесторов и способствуют принятию инвестиционных решений не только на основании финансовых факторов, но и тех, которые связаны с экологией, социальной сферой и корпоративным управлением (https://www.unpri.org/).
По мнению АКРА, введение углеродного налога в России может быть постепенным, с плавным увеличением ставки. Аналогичный подход был использован в Аргентине, где в первый год действия налога (2019–й) предприятия уплатили только 10% от ставки; далее процент уплаты повышается на 10 п. п. ежегодно, достигая 100% лишь к 2028 году.
АКРА предлагает следующий сценарий постепенного внедрения инструментов контроля выбросов в России:
1. Налогом на выбросы облагаются все крупные предприятия-загрязнители, годовой объем выбросов которых (с учетом связности производственной цепочки) выше 3 млн тонн CO2-эквивалента. При этом налог будет распространяться на выбросы, превышающие 70% от уровня 2018 года.
2. Ставка налога на выбросы устанавливается на уровне около 2 100 руб. за тонну CO2-эквивалента.
3. Углеродный налог начисляется ежегодно исходя из планируемого объема выбросов предприятия.
4. Если в течение года предприятием вводились в эксплуатацию объекты/установки, позволяющие снизить объем выбросов (за счет улавливания/утилизации либо более эффективного использования энергии), то сумма средств, затраченных на их установку и ввод, вычитается из налога на выбросы.
Предприятия, на которых были запущены подобные объекты/установки, для снижения выбросов, освобождаются от налога на имущество на эти объекты/установки сроком на 10 лет, а в случае выпуска «зеленых» облигаций для привлечения публичного долга — на весь срок обращения облигаций.
5. Углеродный налог вводится по аргентинскому сценарию: начисление 10% от ставки в 2022 году с плавным переходом на 100% к 2032–му.
6. Вновь построенные предприятия освобождаются от уплаты углеродного налога, если они применяют в производстве наилучшие доступные технологии (НДТ)23. Предприятия, применяющие устаревшие технологии, облагаются углеродным налогом на разницу между фактическим объемом выбросов и минимально возможным (в соответствии с указанными в НДТ диапазонами).
7. Запуск СТВ в России в 2022 году с установлением ограничения на выбросы парниковых газов для предприятий на уровне 70% от 2018 года и постепенным ужесточением данного лимита. Создание государственного регулятора рынка квот, который будет продавать квоты на выбросы госпредприятий, а также квоты, принадлежащие России и нереализованные на международном рынке.
23 Понятие «наилучшая доступная технология» (НДТ) введено в российское правовое поле Федеральным законом от 21.07.2014 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» №219-ФЗ. Согласно нему, экологические нормативы для предприятий в разных отраслях устанавливаются на основе технологических показателей, которые не должны превышать технологических показателей, присущих НДТ. Информация по НДТ для разных отраслей содержится в справочниках НДТ.
Благодаря одновременному введению СТВ и налога на выбросы парниковых газов предприятия смогут приобретать права на сверхнормативные выбросы по более гибкой рыночной цене вместо уплаты налога по установленной ставке, что частично смягчит налоговую нагрузку.
Основными преимуществами такого сценария, по мнению АКРА, являются:
-
Возможность привлечения внебюджетных средств, необходимых для реализации федерального проекта «Чистый воздух» в рамках национального проекта «Экология»24. По оценкам АКРА, 100%-ный потенциал углеродного налога составляет порядка 600 млн тонн СО2-эквивалента в год, что сможет приносить в бюджет до 1,5 трлн руб. ежегодно.
- Возможность инвестирования в систему очистки выбросов за счет налогового резерва от углеродного налога будет стимулировать предприятия вкладывать средства в снижение объема выбросов и повышение энергоэффективности, что вписывается в Стратегию долгосрочного развития РФ до 2050 года с низким уровнем выбросов парниковых газов.
- Участие в СТВ и начисление/уплата углеродного налога позволят крупным российским экспортерам избежать давления со стороны импортеров и начисления дополнительных углеродных налогов на территории ЕС и иных юрисдикций при поставках своей продукции.
- Запуск полноценной СТВ позволит предприятиям — лидерам по уровню экологичности производства получать дополнительные доходы за счет продажи квот на СО2 на внутреннем и международном рынках.
- Возможность смягчить негативный экономический эффект от углеродного налога за счет его постепенного введения, а также компенсации издержек на установку экологичного оборудования.
24 Объем средств, привлекаемых из внебюджетных источников для финансирования федерального проекта «Чистый воздух», составляет 381,8 млрд руб. (http://www.mnr.gov.ru/activity/directions/natsionalnyy_proekt_ekologiya/).
