Условия новой реструктуризации, которые, впрочем, еще неизвестны, могут обернуться ростом долга для ее участников или финансированием регионами проектов, далеких от реальных потребностей того или иного региона. Полное же списание долга в рамках предлагаемой процедуры не представляется реалистичным.
Закон о федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021–2022 годов предусматривает очередную возможность пролонгирования до 2029 года срока возврата субъектами РФ бюджетных кредитов, привлеченных ими из федерального бюджета в целях финансирования дефицита своих бюджетов.
В соответствии с текстом закона, воспользоваться такой возможностью смогут субъекты РФ, которые возьмут на себя обязательства по финансированию объектов инфраструктуры (реализации новых инвестиционных проектов) за счет средств, которые высвободятся в результате снижения ежегодного объема погашения задолженности по бюджетным кредитам.
Стоит отметить, что условия реструктуризации 2017 года* уже предусматривали возможность повторной отсрочки возврата кредитов еще на пять лет, то есть тоже до 2029 года**.
* В конце 2017 года срок возврата бюджетных кредитов был пролонгирован до 2024 года. Для участия в этом этапе реструктуризации регионам было необходимо взять на себя обязательства по снижению долговой нагрузки относительно собственных доходов в соответствии с графиком Минфина России и по непревышению предельного уровня дефицита, равного 10% собственных доходов. Реструктуризация, фактически означавшая списание части задолженности субъектов РФ перед федеральным бюджетом в терминах приведенной стоимости, снизила риски рефинансирования регионального долга и отчасти способствовала сокращению долговой нагрузки регионов: с 1 ноября 2017 года к 1 ноября 2019 года совокупная задолженность субъектов РФ снизилась на 9%, с 2 173 до 1 984 млрд руб., в том числе по бюджетным кредитам — на 6%, с 1 049 до 991 млрд руб.
** Для продления срока возврата бюджетных кредитов до 2029 года в 2018 и 2019 годах субъектам РФ было необходимо достигнуть роста ННД консолидированного бюджета темпами, превышающими фактический уровень инфляции. По оценкам АКРА, в 2018 году практически все регионы смогли выполнить указанное условие, в 2019 году выполнить указанное условие смогут более 60 регионов. При этом отметим, что в реструктуризации бюджетных кредитов в 2017 году участвовали не все субъекты РФ, а у семи регионов по состоянию на 1 ноября 2019 года задолженность по бюджетным кредитам отсутствовала.
Из закона неясно, идет речь о новой реструктуризации бюджетных кредитов, не отменяющей предыдущих договоренностей, или же об изменении условий реструктуризации 2017 года и продления сроков возврата бюджетных кредитов до 2029 года. По мнению АКРА, поскольку закон не предусматривает внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие условия реструктуризации 2017 года, регионам будет предложена новая реструктуризация. Такое предложение будет интересно прежде всего регионам, не сумевшим нарастить налоговые и неналоговые доходы (ННД) в достаточном объеме для продления срока возврата бюджетных кредитов до 2029 года (полагаем, что таких регионов будет не более 15–20).
Однако условия новой реструктуризации могут способствовать росту расходов региональных бюджетов и уровня долговой нагрузки субъектов РФ вразрез с установленными Минфином России в 2017 году требованиями. Если регион не имеет возможности погасить бюджетные кредиты за счет роста доходной части бюджета или сокращения своих расходов, он осуществляет коммерческие заимствования на рыночных условиях с целью рефинансирования бюджетных кредитов. В результате совокупный долг региона не меняется. Чтобы изыскать средства на новый инвестпроект (объем которых будет равным «экономии» от уменьшения ежегодного платежа по бюджетному кредиту вследствие увеличения срока его возврата), такой регион привлечет для осуществления проекта долговое финансирование на рынке. То есть вместо замещения одних долговых обязательств другими произойдет рост совокупного долга региона и его расходов.
В настоящее время нет информации ни о критериях отбора инвестиционных проектов, ни о возможных последствиях для регионов в случае, если проект окажется убыточным (и, как следствие, не будет генерировать стабильного потока налоговых доходов). Также непонятно, смогут ли регионы финансировать за счет высвобождающихся средств проекты, которые уже были запланированы, но их финансирование еще не было начато. Такая возможность, с одной стороны, позволила бы субъектам РФ выполнить условия новой реструктуризации без наращивания коммерческого долга, что является положительным фактором, с другой — не привела бы к росту инвестиций относительно планового уровня. Возможно, рост инвестиций в региональную инфраструктуру и является целью предлагаемой меры. Если регионы решат воспользоваться предложением в рамках новой реструктуризации, не проанализировав все потенциальные последствия, может возникнуть риск инвестирования средств не для реализации действительно необходимых регионам проектов, а лишь для выполнения новых условий реструктуризации.
Регионам, которые смогут продлить срок возврата бюджетных кредитов до 2029 года по условиям реструктуризации 2017 года, участие в новой реструктуризации позволит вдвое сократить платежи по погашению основной задолженности по бюджетным кредитам в 2021–2024 годах, но в 2025–2029 годах размер платежей будет расти. Средний срок погашения задолженности по бюджетным кредитам в случае участия в новой реструктуризации увеличится приблизительно на один год. Предполагаем, что для таких регионов новая реструктуризация может представлять интерес лишь при возможности полного списания задолженности по бюджетным кредитам, однако по факту размер списания будет равен сумме фактических налоговых поступлений от реализации новых проектов. Порядок определения проектов, в реализацию которых субъекты РФ будут должны инвестировать высвобождаемые средства, и порядок списания задолженности будут установлены Правительством РФ.
Поскольку объемы списания задолженности будут определяться исходя из поступивших в федеральный бюджет налогов, это подразумевает вложения в коммерчески успешные проекты, способные в короткий срок начать генерировать денежный поток и налоговые выплаты. Однако даже таким проектам необходимо время на разработку проектно-сметной документации, строительство, запуск в эксплуатацию. В связи с тем, что график погашения реструктурируемой задолженности предполагает использование амортизационной схемы, как и в текущих условиях, к моменту, когда проект начнет приносить налоговые поступления в бюджетную систему РФ, оставшаяся задолженность по бюджетным кредитам уже может быть возвращена регионом в полном объеме. Кроме того, при оценке эффективности проектов только с точки зрения налоговых поступлений ряд социально ориентированных проектов (например, строительство школ, детских садов и больниц) и проектов, операционная деятельность которых начинается лишь спустя несколько лет, могут стать безынтересными для регионов. Мониторинг исполнения обязательств, принимаемых на себя регионами в рамках новой реструктуризации, представляется довольно сложным, особенно в части учета налоговых поступлений от новых инвестиционных проектов.
Потенциал роста долга при участии в новой реструктуризации
Источник: расчеты АКРА
По оценке АКРА, общая сумма задолженности регионов по бюджетным кредитам, реструктурированным в 2017 году, могла составить порядка 0,7 трлн руб. В наиболее консервативном сценарии, предполагающем финансирование только новых (ранее не запланированных) проектов исключительно за счет коммерческого долга (если ни один регион не сможет изыскать резервы собственных средств на реализацию новых проектов), совокупная задолженность российских регионов может увеличиться к концу 2024 года на 0,5 трлн руб.
